CONFLICTOS Y EXCENTRICIDADES DE LA INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA
El futuro de la desintegración regional
Por Andrés Malamud*
La política exterior del gobierno del PRO se inserta en un contexto regional marcado por el colapso de los procesos de integración que afecta gravemente al Mercosur. El problema es que la Unión Europea –durante años un modelo a seguir– enfrenta una crisis existencial.
En el Mercosur, el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) es alto órgano. Cualquier ciudadano puede acceder a su portal y notificarse de sus actividades. El 18 de julio, por ejemplo, la lista de 36 eventos recientes se componía así:
Visitas de dignatarios o estudiantes a la sede del Tribunal: 20.
Otros actos protocolares: 7.
Disertaciones y seminarios: 8.
Reuniones de trabajo: 1.
Laudos arbitrales: 0.
Opiniones consultivas: 0.
Un detalle: los laudos arbitrales y las opiniones consultivas son la razón de ser del TPR.
Como no queríamos prejuzgar sino comparar, visitamos a continuación el portal de la Corte Europea de Justicia. La página de inicio no tiene propaganda institucional: simplemente pregunta al usuario qué tema está buscando. Escogimos “juicios y opiniones más recientes”. Apareció una lista con 16 casos. Once tenían fecha del 14 de julio; los otros cinco, del 13 de julio. Dieciséis casos en sólo dos días. Nos intrigó: ¿sería mucho o poco? Volvamos al Mercosur.
El TPR fue creado en 2002 y empezó a funcionar en 2006. Desde entonces, durante una década ganada, produjo los siguientes actos jurídicos:
Laudos: seis. De ellos, cuatro versan sobre el mismo tema: “prohibición de importación de neumáticos remoldeados procedentes de Uruguay”. Al parecer el Tribunal carece de capacidad persuasiva y debe volver una y otra vez sobre el mismo, importantísimo tema.
Opiniones consultivas: tres. Según establece la jurisprudencia, estas opiniones “no son vinculantes ni obligatorias” (sic). Así hablan los abogados, que cuando no tienen nada que decir lo dicen dos veces.
Destáquese que el TPR emite laudos y no sentencias, que su jurisdicción no es obligatoria para los Estados miembros, que sus resoluciones no se cumplen, que sus miembros son árbitros y no jueces y que no ejercen el cargo en exclusividad sino que son llamados cuando hay un caso. En otras palabras: el Tribunal Permanente de Revisión no es un tribunal, no es permanente y no es de revisión. Se trata de un panel de arbitraje voluntario.
Nada extraordinario: así como pertenecer al Mercosur es optativo, obedecer sus leyes también lo es. En un bloque cuyas normas se dividen entre las que nunca entraron en vigor y las que se violan (1), un tribunal de verdad sería un contrasentido. El actual es nada más que una burla.
Menos mal que existe el Parlasur.
Parlamentime que me gusta:
El Parlamento del Mercosur es el órgano no representativo, no resolutivo y no fiscalizador del Mercosur. No es representativo porque, contrariando el Protocolo Constitutivo de 2005, sólo Paraguay y Argentina eligen a sus representantes por voto directo. Brasil y Uruguay deberían haberlo hecho en 2011, y Venezuela poco después. En cambio, envían una delegación de parlamentarios nacionales y se ahorran la discusión judicial sobre las dietas.
El Parlasur tampoco es resolutivo: legislar no está entre sus competencias. Sólo produce siete “actos”: 1) Dictámenes; 2) Proyectos de normas; 3) Anteproyectos de normas; 4) Declaraciones; 5) Recomendaciones; 6) Informes; 7) Disposiciones.
Siete formas de decir que leyes no se hacen y decisiones no se toman.
El Parlasur tampoco fiscaliza porque no tiene a quién: el bloque carece de una autoridad ejecutiva y sigue estando al arbitrio de los presidentes nacionales.
Y sin embargo, los parlamentos sin dientes son regla en la región. Todos tienen a Europa como modelo, pero los resultados son menos brillantes.
El Parlacen reúne a seis países centroamericanos en Guatemala. Cada uno envía veintidós diputados: veinte electos popularmente más el presidente y vicepresidente salientes de cada país. Como el Parlacen es tan resolutivo como el Parlasur, o sea nada, una de sus funciones consiste en brindar salarios a políticos en período sabático e inmunidad a ex gobernantes. Costa Rica nunca aceptó integrarse y casi convence a Panamá de retirarse, pero la Corte Centroamericana de Justicia lo impidió alegando que “no se puede salir del Parlacen”. La integración centroamericana es un viaje de ida.
El Parlandino tiene sede en Bogotá, agrupa a cinco países y tiene una veintena de miembros. Chile no integra la Comunidad Andina pero manda parlamentarios. Éstos son electos directamente en tres países y designados por el Congreso en dos. Y tal como sus colegas centroamericanos, carecen de competencias.
El Parlatino es todavía más raro. No es el parlamento de un bloque regional sino una institución en sí misma, integrada por legisladores nacionales de sus veintitrés socios. Silvia Mergulhão mostró que constituye una voz disonante en el concierto presidencialista de la región (2). En 2009, el plenario votó a favor de reincorporar al Congreso de Honduras cuando todos los presidentes mantenían al país en cuarentena por la caída de Manuel Zelaya. En 2012 enfrentó otra vez el consenso presidencialista y se negó a suspender al Congreso de Paraguay, alineándose con la OEA y no con el Mercosur y la Unasur en el conflicto por el desplazamiento de Fernando Lugo. El menos operativo de los parlamentos regionales es el único independiente de los gobiernos nacionales.
Es en este marco que Argentina redefine su política exterior. ¿Dónde mirar en busca de ejemplos?
Porque la integración latinoamericana es un fiasco.
En Europa se consigue:
La Unión Europea (UE) constituye el bloque regional más integrado del mundo. Con veintiocho miembros, consolidó un mercado común y busca fortalecer su unión económica y monetaria. Posee un poderoso Tribunal de Justicia, un Parlamento popularmente electo y una Comisión con competencias. Estas instituciones son supranacionales: no responden a los gobiernos de los países miembros. En contraste, el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros de la UE son entes intergubernamentales, compuestos por integrantes de los ejecutivos nacionales. Los cinco órganos componen la cúpula de la estructura institucional.
Los Estados miembros constituyen un grupo heterogéneo. Veintidós integran el espacio fronterizo común del Acuerdo de Schengen junto con Islandia, Noruega, Suiza y un puñado de micro-Estados. Sólo diecinueve tienen como moneda común al euro.
La flexibilidad de la construcción europea se expresa en conceptos como “múltiples velocidades” (tiempo), “geometría variable” (espacio) e “integración a la carta” (materia) (3). A pesar de la unificación del mercado y la moneda, la coordinación política se queda corta. La capacidad de acción conjunta de la UE es efectiva en la Organización Mundial del Comercio pero deficiente en las Naciones Unidas (ONU), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En el Consejo de Seguridad de la ONU, la UE cuenta con dos de los cinco asientos permanentes (en manos de Francia y el Reino Unido). Alemania aspira a una reforma que le permita el ingreso, pero Italia y España se oponen. Medio siglo de integración no ha eliminado la tendencia de los Estados hacia el equilibrio de poder y la búsqueda de prestigio.
Aunque la mayoría de la UE reconoce el liderazgo militar de Estados Unidos, seis miembros se mantienen afuera de la OTAN.
En el FMI las diferencias son más intrincadas. Su Comité Ejecutivo está integrado por 24 directores, cada uno de los cuales es designado por un país o grupo de países. Los miembros de la UE están desparramados en diez grupos. Alemania, Francia y el Reino Unido tienen un director cada uno. Italia encabeza un grupo de siete países, entre ellos Timor Oriental. Holanda encabeza otro de doce que incluye a Moldavia e Israel, mientras Bélgica se agrupa con Bielorrusia, Polonia con Uzbekistán, España con Venezuela e Irlanda con Canadá. El resultado es que la UE carece de una posición unificada en el FMI.
Es cierto que la integración europea consiguió su mayor objetivo: evitar la reiteración de la guerra acabando con odios históricos. También obtuvo resultados sorprendentes en términos de crecimiento económico y bienestar social. Sin embargo, está lejos de haber creado la potencia política o el actor global con que algunos fantasean.
Y encima llegó la crisis.
Adiós al paraíso:
Las sociedades europeas están viciadas en crédito y ahogadas en deuda, pública y privada. Esta situación es asimétrica y persistente: los Estados del sur tienen déficits estructurales mientras los del norte registran superávits (ver gráfico 1). La mayor novedad es que Francia se mudó en los últimos años del norte superavitario al sur deficitario. La ruptura del eje franco-alemán constituye el germen de la implosión continental.
La crisis europea fue gatillada por la de las subprime y acelerada por la tragedia griega. Algunos extrajeron una enseñanza: la integración, para ser eficiente, debe ser coherente. Integrar la política monetaria pero no la fiscal produce colapso económico, así como integrar la política comercial pero no la de defensa produce dependencia estratégica. La cuestión es si el proyecto europeo puede salvarse de su integración fragmentaria.
Eso se preguntó Paul Krugman en 2011 (4). El premio Nobel describe la crisis europea como producto del romanticismo de los creadores del euro: el pensamiento mágico prevaleció sobre las advertencias que muchos economistas norteamericanos, de izquierda y derecha, hicieron entonces y siempre. Las leyes de la Economía se pueden violar, pero hacerlo tiene consecuencias. ¿Era tan inesperado el desastre? Según Krugman, no: él afirma que muchos economistas observan los males europeos y sienten que ya vieron esta película diez años atrás, en otro continente, en Argentina. Sin embargo, como puede observarse en el gráfico 2, los números son diferentes. Los de la UE son peores.
Krugman propone cuatro salidas. Tres profundizarían el colapso en el corto plazo y la cuarta es sumamente improbable. Llama a la primera endurecimiento, a la segunda restructuración de la deuda, a la tercera Argentina a full y a la cuarta europeismo resucitado.
La primera consiste en que los países endeudados eviten el default y la devaluación mediante un ajuste a fondo para recuperar competitividad, reduciendo salarios y aumentando el desempleo: es lo que hicieron los países bálticos. La segunda es el default: se trata de reprogramar la deuda, como Grecia intenta sin resultados.
La tercera es tan criolla como el dulce de leche: default y devaluación, o sea, salida del euro. Islandia aplicó esta fórmula, pero no estaba en la eurozona. La única solución que no exige pasar por el infierno consiste en el federalismo europeo: que Alemania pague para salvar a los países de la bancarrota. ¿Cuál es el precio del rescate? Alimentar la inflación. Hay dos inconvenientes para esta solución. El primero es que los alemanes sienten un rechazo patológico por la inflación. El segundo es que su Tribunal Constitucional difícilmente permita el salvataje debido a razones legales.
El colapso de la integración:
El euro nació para ser una moneda fuerte; la paradoja es que el éxito puede llevarlo al cadalso. Porque la economía de los diecinueve países que integran la zona euro no es homogénea sino que está dividida en tres: la locomotora alemana, los países que le siguen el tren y los que descarrilaron (5).
Hasta ahora fueron Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre y parcialmente España los que pidieron la intervención del FMI y la Unión Europea ante la imposibilidad de financiarse a tasas razonables. Pero los próximos vagones, sea España o Italia, son más pesados y arrastrarían a toda la formación. El FMI, con la experiencia que dan los años, propone cobrar menos intereses y extender los plazos de pago, pero los electorados y bancos europeos quieren castigar a los infractores y cobrar las deudas en vez de promover el crecimiento.
Las tragedias no siempre se anuncian. Cuando Alain Touraine expresó que “el único movimiento importante en Europa es la xenofobia” (6), muchos pensaron que exageraba. Puede ser: también hay otros movimientos, como los indignados. Al principio éstos no eran generalizados sino del sur, pero el Brexit mostró que la indignación no tiene fronteras.
El racismo tampoco, e inunda lentamente todo el continente.
Durante décadas, la integración regional se planteó como respuesta de los Estados nacionales al desafío de la globalización. El regionalismo aparecía como un fenómeno difícil pero ineludible. Hoy, en cambio, declina en todo el mundo y tambalea en su cuna.
Garton Ash afirma que las causas que llevaron a la integración europea fueron excepcionales y difícilmente se repitan (7). Tanto los factores endógenos (la culpa alemana, los recursos alemanes y la capacidad diplomática francesa para conjugar los dos anteriores) como los exógenos (la amenaza soviética y el Plan Marshall) son inexistentes en el resto del mundo y se agotaron en Europa.
Alguna vez sugerimos que la integración regional es como la producción de petróleo: no es lineal sino que alcanza un pico a partir del cual los rendimientos son decrecientes y las alternativas, imprescindibles (8). La crisis del euro, que para los “lineales” renovará el impulso integrador, para los “piquistas” manifiesta que la integración ya pasó su cenit.
La historia de Europa está plagada de guerras, invasiones, cruzadas y genocidios. Por eso su integración se realizó contra la historia, de espaldas a los pueblos y liderada por elites tecnocráticas. Ahora el tiempo del liderazgo esclarecido y el consenso permisivo parece acabado. La historia vuelve por sus fueros.
Sí, la integración latinoamericana es una farsa. ¿Pero cuál sería la razón para envidiar la tragedia europea?
1. Christian Arnold (2016), “Empty Promises and Non-Incorporation in Mercosur”, International Interactions, online first, 30 de junio.
2. Silvia Mergulhão (2014), O parlamento latino-americano e a sua evolução institucional, tesis doctoral, Universidad de Lisboa.
3. Alexander Stubb (2002), Negotiating Flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice and Beyond, Nueva York, Palgrave.
4. Paul Krugman (2011), “Can Europe be saved?”, The New York Times, 12 de enero.
5. Pablo Gerchunoff (2015), “Las tres Europas del euro”, Instituto de Estudios Latinoamericanos (IELAT), Universidad de Alcalá.
6. Alain Touraine (2011), “El único movimiento importante en Europa es la xenofobia”, Ñ - Revista de Cultura, 13 de junio.
7. Timothy Garton Ash (2011), “Everywhere, the European project is stalling. It needs a new German engine”, The Guardian, 15 de junio.
8. Andrés Malamud y Gian Luca Gardini (2012), “Has Regionalism Peaked? The Latin American Quagmire and its Lessons”, The International Spectator, 47(1), 116-33.
